Jednym z częstszych źródeł napięć między podatnikami a organami podatkowymi jest tzw. instrumentalne wszczynanie postępowań karnych. Mechanizm ten pozwala organom podatkowym zawiesić bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, co skutkuje jego „sztucznym” wydłużeniem.
Ministerstwo Finansów przedstawiło projekt zmian w Ordynacji podatkowej, w tym dotyczących instytucji zawieszania biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Czy proponowane przepisy rzeczywiście rozwiązują problem?
Czym jest przedawnienie zobowiązań podatkowych?
Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe przedawnia się po upływie 5 lat, liczonych od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Po tym czasie organy podatkowe nie mogą już skutecznie określić takiego zobowiązania. Instytucja ta spełnia trzy istotne funkcje:
1. mobilizuje organy do sprawnego działania i przeprowadzania kontroli podatkowych w odpowiednim czasie,
2. chroni podatników przed niepewnością co do obowiązków sprzed wielu lat,
3. zabezpiecza wiarygodność dowodową – im więcej czasu upłynie od dnia kontrolowanej czynności opodatkowanej, tym mniej wiarygodne są dowody, np. zeznania świadków.
W praktyce jednak termin ten bywał skutecznie zawieszany, m.in. przez wszczęcie postępowania karnego – nawet jeśli ostatecznie zostawało ono umorzone.
Jak działa zawieszenie przedawnienia przez postępowanie karne?
Na mocy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo lub wykroczenie skarbowe, jeśli podejrzenie jego popełnienia wiąże się z niewykonaniem zobowiązania podatkowego. Nie jest więc istotnie, czy podatnik faktycznie popełnił przestępstwo czy wykroczenie skarbowe, wystarczy samo podejrzenie popełnienia czynu zabronionego.
Ten stan rzeczy powodował, że wiele postępowań karnych było wszczynanych przez organy skarbowe na krótko przed przedawnieniem, co budziło uzasadnione wątpliwości co do ich rzeczywistego celu. W efekcie – podatnicy, doradcy podatkowi czy sądy
administracyjne zaczęli dostrzegać nadużycia i formułować zarzut instrumentalnego stosowania przepisów karnych w postępowaniach podatkowych. Niestety udowodnienie „instrumentalnego” charakteru wszczęcia postępowania karnego jest często trudne do udowodnienia.
Czas na zmiany?
Opublikowany 28 marca 2025 r. projekt nowelizacji ustawy zakłada m.in. zmianę obecnie obowiązującego przepisu dot. zawieszenia terminu biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego poprzez wszczęcie postępowania karnego (art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej)
Nowe brzmienie przepisu przewiduje, że taka możliwość będzie przysługiwać wyłącznie w przypadku najpoważniejszych przestępstw skarbowych, wskazanych enumeratywnie w ustawie tj. postępowania karne z wyłączeniem postępowań o:
o przestępstwa o „małej wartości” uszczuplenia podatku, czyli do 200-krotności minimalnego wynagrodzenia w czasie popełnienia czynu zabronionego – art. 53 § 14 KKS),
o wszystkich wykroczeń skarbowych.
W uzasadnieniu zmian, Ministerstwo jasno wskazuje, iż celem projektu ustawy jest poprawa relacji między podatnikami i organami podatkowymi, zwiększenie efektywności działania organów podatkowych oraz doprecyzowanie przepisów, których stosowanie budzi wątpliwości.
Lecz, czy zaproponowana zmiana odmieni obecną praktykę organów podatkowych?
Pomimo słusznego kierunku zmian, projekt nie eliminuje głównego problemu, czyli zawieszania biegu przedawnienia z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie. W takiej sytuacji nadal wystarczy samo wszczęcie postępowania na podstawie ogólnego podejrzenia – bez konieczności postawienia zarzutów.
Na ten aspekt zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, który w piśmie z 28 kwietnia 2025 r. wskazał, że:
· obecny projekt może być sprzeczny z zasadą zaufania obywateli do państwa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP,
· zawieszenie biegu przedawnienia powinno następować dopiero z momentem przedstawienia zarzutów konkretnej osobie (tj. z chwilą wszczęcia postępowania przeciwko osobie),
· faza in rem (w sprawie) nie wymaga tak silnych podstaw dowodowych, jak faza ad personam (przeciwko osobie).
Rzecznik Praw Obywatelskich postuluje więc zmianę redakcji art. 70 § 6 pkt 1 tak, aby zawieszenie mogło nastąpić dopiero od chwili postawienia zarzutów.
Czy nowelizacja ustawy zlikwiduje więc nadużycia związane z instrumentalnym wszczynaniem postępowań karnych? Przy obecnie brzmiącym projekcie zmian niestety należy stwierdzić, że nie. Proponowana zmiana może wprawdzie ograniczyć skalę problemu, lecz jego istota – czyli zawieszanie przedawnienia na podstawie samego wszczęcia postępowania w sprawie – nadal pozostaje nierozwiązana.
Niemniej, projekt znajduje się obecnie na etapie opiniowania. Można więc jeszcze liczyć, że ostateczna wersja projektu ustawy zostanie zmodyfikowana i uchwalona ustawa wykluczy problem instrumentalnego wszczynania postępowań karnych.
Autorka: Agnieszka Chodkowska
